清徐县西谷乡土地 流转情况调研报告韩晓爱

西谷乡位于清徐县中北部，辖9个行政村，1.8万人，现有耕地3.5万亩，人均占有耕地不足2亩。农作物主要以玉米、高粱、小麦等粮食作物为主。2008年，全乡农村经济总收入23983万元，较上年增长10.1%；农民人均纯收入6219元，增加859元，增长15.7%。农民人均纯收入中，来自种植养业的收入占70.2%，二、三产业占29.8%，是一个仍以农业收入为主的农业乡镇。

一、 基本情况

西谷乡农村土地承包经营权的流转，主要经历了从农户之间自发流转到政府引导、规范和扶持流转两个阶段。

前一阶段主要是农民自发流转多发生在亲朋好友和本村村民之间，由于一些有一技之长的农民外出打工，便将土地托付亲友，基本上是“口头协议”，容易产生纠纷；且流转面积小，流转形式单一，流转费用较低；三是由于得不到法律保护，就流出方而言，不愿对土地再进行投入；就流入方而言，由于得不到规范合法的流转权益保障，他们也不愿且不敢对土地进行长期投入，仅仅单纯追求近期利益最大化，对土地进行掠夺式经营，导致耕地质量下降，生产能力逐年减弱。

自2002年以来，西谷乡积极调整产业结构，但农民依赖粮食作物维持生存的仍是主流，农业发展面临的“一小四低”（土地经营规模小，比较效益低，科技含量低，机械化程度低，农民组织化程度低）问题尤为突出，加之农民承包土地零散，农民个体间的单打独斗难以形成产业优势。针对农民要求依法、规范土地流转行为的愿望，结合本乡发展现状及存在的问题，从2008年开始，西谷乡积极引进大企业——康培集团，并按照土地流转要求，在充分尊重民意的基础上，从制度创新、规范管理入手，积极探索，开展了以东罗白和西谷村为试点的农村土地流转工作，进行了有益的尝试，希望以此为突破口，进一步解放和发展农村生产力，调整种植业产业结构，实现土地规模化经营，发展高效节水农业，促进传统农业向现代农业转变，达到农业增效、农民增收的目的。截至目前，西谷乡通过采取转包、互换、租赁、 股份合作等形式（以转包为主），共流转集体土地3920亩，占全乡耕地总面积的11.2%，涉及农户624户，其中集中连片种植土地100亩以上的农户有8户，流转土地全部用于苗木花卉、林果业等高效农业生产。

　　土地流转的主要形式：一是转包、租赁。在西谷、东罗白划定集中连片区域，对涉及有 耕地的农户，以不低于当前最高效大田作物的亩净收益为参照价格，经公司和分散农户协商 确定转包费或租金及流转期限，将农户零散土地集中流转给康培公司统一连片经营苗木培育。这样有利于充分挖掘土地增收潜力，保障被流转土地农民在不投入经营的情况下，土地的基本收益不减，便于他们摆脱土地束缚转产就业，拓宽自我发展空间。二是土地互换。在农业产业结构过程中，为便于连片种植，发展专业性生产，在农户自愿的情况下，将村集体“机动地”或经营大户其它地块的承包地与连片实施区块的农户承包地进行互换，最大程度保障被互换土地农民的经营权利和经济利益。这样利于操作，符合当前农民对土地的依赖性。 但从农业和农村经济的长远发展看，不利于农村劳动力的转移和劳动力资源的充分利用，对 今后农村合作经济和产业化发展有一定制约影响。 

　　总之，西谷乡农村土地流转是一个边实践、边摸索、边总结、边规范的过程，但在这一 过程中由于始终坚持了解放和发展农村生产力，实现土地规模化经营，提高农业生产效益， 促进农民持续增收，保障农民权益的基本方向，极大的调动了农民参与土地流转的积极性， 推进了农业产业化经营，加快了农民向非农产业转移的步伐，有效提高了农村劳动生产率和 农民收入水平。 

二、主要做法

（一）落实政策，尊重民意，稳步推进

由于土地流转涉及农民较广，关系到农民的切身利益和农村改革发展稳定的大局。针对 自发流转出现的纠纷和问题较多，该乡遵照党的农村土地政策，以农民所需为出发点，结合 各村实际，采取有效措施，积极开展引导，稳步推进农村集体土地流转试点工作。一是不折 不扣地贯彻落实党在农村的基本经济制度，坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不 改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户承包期内土地权益；二是按照 “自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自主权，不下硬 性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿，不强行推进；三是把农民利益放在第一位，保障 农民土地流转收益权，杜绝任何组织和个人擅自截留、扣缴和占用，同时，流转费还根据每 年玉米的价格涨幅进行浮动，即玉米每涨12.5%，流转费上调12.5%，确保农民利益不受损害。

（二）加大宣传，转变观念，形成共识

土地是农民赖以生存的基本福利保障。进行土地流转，关键要转变干部群众对土地的传 统耕作管理观念。为此，西谷乡政府首先组织乡村干部和种植大户召开会议，开展土地流转 培训，分析利弊，研究本乡土地流转的可行性及具体操作办法。其次通过外出参观、典型引 导、开展讨论，让干部群众普遍认识到：只有走出传统农村经营模式，把有限的耕地向种田 能手、现代农业经营者手中流转，才能有效提高土地资源的配置效率和规模效益，也才能在 保证土地使用权不变的前提下使流转土地的农民获得稳定的土地收益,并可摆脱土地的束缚，走出农村，通过其它途径获得更多的收益，实现“转出一户富两户”和“双增收、共盈利”的目标。

　　（三）加强力量，因地制宜，积极引导

　　由于土地二轮承包平均分配原则的影响，农民实际持有耕地面积差别较大，耕地散乱、 不集中的现象非常普遍，土地流转工作开展难度较大。为切实做好指导、引导工作，西谷乡 进一步加强人员力量，提供组织保障。一是乡党委、政府派出两个工作组进村入户，帮助农 民解决土地流转过程中出现的问题，消除了部分农民等待、观望、有意抬高转包费的现象， 提高了农民通过土地流转发展高效特色农业的积极性；二是在村组中挑选思想观念新、敢说 话、能办事的农民组成“流转小组”，积极协调做好农民宣传动员工作，解决好农户之间产 生的土地流转纠纷，在征地过程中出现的钉子户，则动员一些亲友关系，去说服、去教育； 三是在选择示范点上紧密结合实际，根据不同情况引导农民采取不同土地流转形式，不搞一 刀切。

　　（四）发挥政府监督服务职能，规范土地流转行为

　　为稳步开展土地流转试点工作，该乡根据《土地管理法》等有关规定，合法介入土地流 转各个环节，统一制定了全乡土地流转操作规程，进一步规范了农户的土地流转行为，保证 了流转的合理性和合法性。一是规范流转土地登记手续。由村委会进行严格登记、造册，加 强对土地流转合同和档案的规范管理；二是有效监督双方草拟协议书或转包租赁合同，明确 土地的农业用途、流转形式、土地的位置和面积，指导流转双方合理制定土地流转价格及支 付方式、流转年限和双方责权关系等。通过合同、协议等法律形式保障了流转双方的权益， 保护耕地可持续生产能力，提高了土地的利用率，实现了流转双方互利共赢。三是积极为流 转土地的经营者提供产前、产中、产后服务。通过农民专业合作社和经济人队伍帮助农民销 售葡果，为农产品的销售和农民增收创造了有利条件。

　　（五）围绕结构调整，突出高效特色，加大扶持力度 

土地流转后，新的经营主体、经营方向必须符合现代农业的要求，切实起到以“土地流转促 结构调整，以结构调整加速土地流转”的良好效果。特别是去年康培集团征用土地以来，实 行统一种植、统一管理、统一病虫害防治，确保流转土地高产出、高收益，实现适度规模经 营。同时，严把生产质量关，组织全乡机关机关干部学技术，分片包户包地块，指导农民进 行农业生产。

（六）把土地流转同发展劳务经济和农村二、三产业紧密结合起来

土地流转促使更多农村劳动力离开土地，寻求新的增收方式，为解放农村生产力，加快 农村劳动力转移创造了有利条件。乡党委、政府根据不同情况，有针对性的做好农村劳动力 转移工作。一是加大有组织的劳务输出力度。凡愿意外出务工的人员，为其提供就业信息及 法律服务，对年岁较大，已不适宜外出务工的劳动力，鼓励流转土地的经营者进行反聘劳作 ，确保他们既有流转土地的租金，又有再次务工的收入。二是对有一定经济能力的农民提供 优惠政策，积极鼓励和扶持自主创业，以减少农民对土地的依赖性，拓宽农民增收渠道，确 保他们在土地流转后，既有活干，又能保证有稳定的收入。 

　　（七）充分发挥农村专业协会作用，不断提高土地流转效果

　　随着农村经济的发展，西谷乡各类农民经纪人不断增多。为更好地发展现代高效农业， 该乡农民经纪人和种植大户开始组建专业合作社，进一步规范种植模式和技术，统一种植品 种、病虫害防治和市场销售，为下一步土地流转工作的顺利开展打下了良好的基础。今后， 该乡土地流转工作将主要由农民专业合作社组织实施，不断扩大土地流转的效果和范围。

　　三、取得的成效

（一）土地规模经营水平显著提高

流转土地规模化种植极大地利用了土地资源，有利于发展现代农业，有效提高了土地利用率 和产出率。

（二）促进了农业产业结构的调整优化

前几年，西谷乡农业种植结构单一，主要以种粮食作物为主，发展缓慢，而且由于受土地分 散经营、产品不统一、种植技术不规范、销售零乱等因素影响，林果业规模效益一直不高。 近年来，通过农用地流转和鼓励农民自建，西谷乡已建起了汾河农业观光景点5个，发展康 培珍贵苗木基地1300亩，今年计划继续发展2000亩，产业结构得到优化。

（三）进一步解放了生产力，农村劳动力转移步伐明显加快

目前，该乡不少农民离开土地，从农业领域转向了非农领域就业，有从事服务业、运输业、建筑业的，有外出务工的，使农民充分就业。正如西谷村支书闫保艮所说的：“过去我们被死死地拴在一亩半土地上，现在通过土地流转，我们从土地中解脱出来了，挣钱的门路更广，渠道更多了”。 

（四）促进了农业增效、农民增收

通过土地流转，一方面有效增加了农业生产的规模效益，另一方面农民既可以得到土地租金收入，又可以在租地项目中打工，在增加收入的同时，提高劳动技能，也可以通过外出务工或寻找新的致富门路增加收入。农民王永刚把自己的6亩家庭承包地转出后获得流转费3000元，流转后他购置拖拉机从事机耕服务，两项合计比流转前增加收入2万元左右。 

（五）农业生产的组织化程度显著增强

土地的合理流转，为各类专业合作组织和经营大户集中了土地、技术、市场等大量 资源，促进了家庭经营同社会化大市场的有效对接。

（六）农业科技应用和机械化水平显著提升

西谷乡流转土地集中在种植大户手里,不仅有利于推广良种良法，提高种植新技术的推广应 用；而且土地的规模经营也为提高机械化水平提供了便利条件,大大提升了当地农业生产的 产出效益，促进了农民收入的持续快速稳定增长。

　　四、存在的主要问题

（一）规模有序的流转机制尚未形成

首先是管理不到位，鼓励土地使用权合理流转，但各地并没有形成具体实施细则。农业行政主管部门也没有明确管理职责。其次是政策不具体，流转程序、手段合同鉴证等方面没有统一规定，流转价格、形式、期限也没有具体指导性依据。

（二）目前土地流转多属被动流转

即先有项目后进行流转，造成流转时间仓促，村民难以很快形成共识，操作难度加大。

（三）部分村民对土地依赖性极强

特别是土地承包经营权长期不变后，农民对土地收益期望值增加，不是长期流转，部分村民 因树荫地、边角地、邻渠邻道等原因，实际耕种面积比承包合同上要大，造成不愿“吃亏” 而拒绝流转，也有村民因年龄大，素质低，土地流转后就业创业难度大，不想流转。

（四）中介组织作用发挥不大

目前，土地流转操作上是由流转双方协商或由乡政府、村委会组织人员进行操作，市场化程度不高。而农村专业合作社等中介组织因储备流转土地占用资金量大，期限长而难以开展工作。

五、几点体会

（一）坚持党在农村的基本经济制度是土地流转的基本准则

在推行土地流转过程中，必须不折不扣地贯彻落实党在农村的基本经济制度，在切实保障农户承包期内土地权益的基础上，把不改变土地性质和用途作为先决条件，积极稳妥地推进土地流转。

（二）切实保护农民的生产经营自主权是土地流转的关键

农民是土地承包的责任主体，农民享有充分的经营自主权，只有通过加大宣传教育、分析比较效益、规范流转行为等方法，引导农民积极支持、参与和配合，才能使土地在“自愿、依法、规范、有偿”的原则下有序流转，保障农民权益不受侵害。在推进土地流转工作中，方式方法应多种多样，坚持公开透明，充分尊重农民的意愿，防止急功近利、急于求成。

（三）政府引导、机构健全是土地流转的保证

西谷乡土地流转工作不仅开展了广泛深入的宣传和积极引导，而且在成立领导机构、制定工作方案等诸多方面都做了大量细致的工作。特别是乡党委、政府在全程搞好服务和管理的同时，切实做到了不缺位、不越位、不错位，使土地流转工作得以顺利进行。

（四）健全制度，完善和落实各项政策措施是土地流转的基础

一是坚持各项政策的连续性，并确保兑现落实，同时在用电、用水等方面给予保障，在农业项目上给予倾斜；二是抓好劳务输出，注重抓好劳动技能培训，促进农村劳动力向非农产业转移；三是建立健全土地流转管理制度和长效工作机制，规范流转行为，促进农村土地依法、有序流转；四是加大宣传力度，对一些经济效益好、运作规范的土地流转先进经验、好的做法、有示范带动作用的大户进行广泛宣传，营造浓厚的舆论氛围，调动广大农民参与土地流转的积极性；五是完善相关扶持政策措施，鼓励和支持工商、农业生产企业参与农村土地流转，发展适度规模经营，努力实现农户、企业、政府“三赢”的目标。

（五）敢于创新、勇于变革是土地流转的动力

广大农村基层干部是各项“三农”政策的宣传者和执行者，其思想观念、精神状态和工作方法的好坏，直接关系到政策贯彻执行的效果。西谷乡在推行土地流转过程中采取的“因势利导”、“规范提高”以及“能人策略”、“品牌战略”，用足用活扶持政策等举措，不仅在 短时间内打开了一个突破口，更重要的是，基层干部在创新和探索中冲破传统思维定势，选 择了开拓性的工作思路和方法，带动了广大农民思想观念的转变，调动了他们参与土地流转 的积极性，形成了勇于变革、共同推进的良好局面。

六、几点建议

1、加强宣传引导，不仅使广大群众明白土地流转的方式、原则和程序，更使其明白流转带来的巨大利益和生活保障。

2、应尽快明确农村经济管理部门为土地流转的管理机构，并尽快出台土地流转的实施细则，提出规范性、指导性的政策依据。

3、加强就业技能培训，培养新型农民，促进农村劳动向非农业产业转移，使更多农民具备离开土地创业、就业能力。

4、政府可采取贴息、借款、补助等形式扶持一批农民专业合作社成为土地流转中介，由中运用托包、互换、入股、租赁等多种形式先行流转回土地，集中整理后统一流转给经营大户、产业化企业，实现政府、农户、企业“三赢”。